Нормы трудового права, соблюдение которых является непосредственным предметом рассматриваемого федерального государственного надзора, содержаться в многообразных правовых источниках, виды которых перечислены в статье 5 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ).
До настоящего времени в соответствии со статьей 423 ТК РФ на территории Российской Федерации продолжает действовать ряд нормативных правовых актов, утвержденных органами власти СССР, как из-за отсутствия нормативных правовых актов Российской Федерации, соответствующих новой общественно-экономической системе, так и из-за неполноты последних.
Несмотря на значительное количество и многообразие источников трудового права, правильное их применение во многом может быть обеспечено знанием основных положений трудового законодательства, содержащихся в ТК РФ и иных федеральных законах, содержащих нормы трудового права.
В системе источников трудового права действует принцип не ухудшения положения работника: каждый акт меньшей юридической силы не может ухудшать положение работника по сравнению с вышестоящим актом. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не могут противоречить федеральному законодательству; локальные нормативные акты не могут ухудшать положение работников по сравнению с трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями; коллективные договоры, соглашения, трудовые договоры не могут содержать условий, снижающих уровень прав и гарантий работников, установленный трудовым законодательством (статьи 6 – 9 ТК РФ).
Что касается содержательной части трудового законодательства, то проблемами, оказывающими негативное влияние на эффективность правоприменительной деятельности, и существенно ограничивающими возможность должностных лиц, уполномоченных на осуществление федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства, а также оперативно находить и правильно применять необходимые нормы права, являются:
отсутствие должной систематизации трудового законодательства, включая законодательство об охране труда;
неопределенность правового регулирования, вызванная наличием в трудовом праве пробелов и коллизий, а также отсутствием подкрепления отдельных норм ТК РФ;
непринятие уполномоченными органами государственной власти нормативно-правовых актов в развитие бланкетных норм ТК РФ.
В целях обобщения и анализа правоприменительной практики в 2016 году Рострудом был издан приказ от 14.11.2016 № 460
«Об установлении порядка сбора, обобщения и анализа правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности в сфере труда и расследования несчастных случаев, в том числе в целях выявления и устранения устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований, устранения избыточных контрольно-надзорных функций».
Государственными инспекциями труда в субъектах Российской Федерации в 2016 году в порядке реализации представленных полномочий в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей было проведено 136 064 проверок по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. При этом возросло количество проверок проведенных во внеплановом порядке - 117 919 проверок.
Рост внеплановых проверок связан с повышением активности граждан в защите своих трудовых прав, в том числе значительный рост проверок спровоцировало ухудшение ситуации с выплатой заработной платы работникам бюджетных учреждений в установленные сроки. В этом росте также играет роль качественное изменение уровня информационной открытости деятельности федеральной инспекции труда, которой способствует появление и развитие электронных сервисов, введение новых законодательных и нормативных правовых актов, касающихся трудовых отношений.
В связи с изменением действующего законодательства в части внесения изменений в Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» продолжается тенденция снижения доли плановых проверок.
Анализ поступивших более 33 тыс. обращений граждан в ЦА Роструда в 2016 году, по вопросам нарушения требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, позволяет установить наиболее актуальные вопросы, которые возникают при применении работодателями трудового законодательства, это:
невыплата или неполная выплата в установленный срок заработной платы - 18,8 тыс. обращений (16,3 в 2015 г.);
правильность оплаты труда (в основном снижение заработной платы) более 6 тыс. (5,3 тыс. в 2015г);
незаконное увольнение работников - около 4 тыс. обращений (3,8 тыс. в 2015г);
прием на работу, заключение трудового договора, ведение трудовой книжки - 4,0 тыс. (2,2 тыс. в 2015г);
охрана труда, специальная оценка условий труда на рабочих местах - 1,8 тыс. (1,6 тыс. в 2015 г);
расследования несчастных случаев – 707 обращений (617 в 2015г).
В ходе проведенных в 2016 году всех надзорных мероприятий, в том числе и расследования несчастных случаев на производстве, было выявлено свыше 478,9 тыс. нарушений трудового законодательства.
Анализ выявленных нарушений требований трудового законодательства за 2016 год позволяет сделать вывод о том, что наиболее частые нарушения допускаются работодателями по вопросам:
Исходя из анализа допускаемых в сфере оплаты труда нарушений наиболее распространенными нарушениями являются:
Результаты надзорной деятельности государственных инспекций труда в 2016 году также свидетельствуют о том, что наиболее частыми нарушениями трудового законодательства, допускаемыми работодателями, продолжает оставаться и ненадлежащее оформление трудовых отношений с работниками либо уклонение от их оформления совсем.
Так федеральной инспекцией труда была организована работа по организации и проведению внеплановых проверок соблюдения требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в хозяйствующих субъектах, в целях легализации трудовых отношений.
В ходе проведения проверок по требованию государственных инспекторов труда работодателями было в 2016 году оформлено 108 268 трудовых договоров, из которых ранее не оформленных в нарушение трудового законодательства – 27 024.
Наиболее распространенными нарушениями норм трудового законодательства, регулирующими порядок оформления и расторжения трудовых договоров, являются нарушения требований:
В последние годы сложилась практика заключения с работниками договоров гражданско-правового характера (договоров подряда, оказания услуг и т.д.), а также использование заёмного труда. Работодатели, уклоняясь от предоставления работникам гарантий, установленных трудовым законодательством, необоснованно заключают договоры гражданско-правового характера. Вместе с тем, в данных отношениях усматриваются признаки трудовых отношений: работник подчиняется правилам внутреннего трудового распорядка, установленным у работодателя; налицо подчиненное положение работника по отношению к работодателю; ежемесячная выплата заработной платы; характер поручаемой работы и т. д.
В связи с тем, что должностное лицо федеральной инспекции труда не вправе квалифицировать характер правовых отношений между сторонами, работник вынужден обращаться в суд. Основные вопросы, с которыми работники обращаются в суд, связаны, в основном, с восстановлением на работе по причине незаконного увольнения по инициативе работодателя, а также с целью установления факта трудовых отношений и обязать работодателя оформить трудовых отношения в соответствии с действующим законодательством.
В 2016 году федеральной инспекцией труда продолжалось осуществление системного государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в том числе в части охраны труда.
Из общего количества выявленных нарушений (478,9 тыс.), было выявлено 9,2 тыс. нарушений по вопросам расследования, оформления и учета несчастных случаев на производстве.
Одним из основных методов снижения уровня производственного травматизма является осуществление планомерных мероприятий по федеральному государственному надзору за состоянием условий и охраны труда в организациях, обеспечение максимального охвата проверяемых предприятий.
Так, в ходе осуществления системных мероприятий по выявлению фактов сокрытия работодателями несчастных случаев на производстве в 2016 году должностными лицами федеральной инспекции труда было выявлено и расследовано в установленном порядке 726 сокрытых несчастных случая на производстве, включая 213 несчастных случаев со смертельным исходом.
По оперативным данным в 2016 году произошло 6 121 несчастный случай с тяжёлыми последствиями.
Анализ состояния производственного травматизма в разрезе основных видов экономической деятельности показал, что в число видов экономической деятельности, с наибольшей численностью травмированных в 2016 году вошли такие виды экономической деятельности как строительство, обрабатывающие производства, транспорт, сельское хозяйство, добыча полезных ископаемых.
Анализ показателей распределения количества несчастных случаев с тяжелыми последствиями в зависимости от вида (типа) показывает, что наибольшее количество происходит по следующим видам (типам).
Несчастные случаи со смертельным исходом:
Групповые несчастные случаи:
Тяжелые несчастные случаи:
Анализ показателей распределения количества несчастных случаев с тяжелыми последствиями в зависимости от причины показывает, что наибольшее количество происходит по следующим причинам.
В несчастных случаях со смертельным исходом:
В групповых несчастных случаях:
В тяжелых несчастных случаях:
Неудовлетворительная организация производства работ выражается, прежде всего, в несогласованности выполнения работ, в применении опасных приемов, в нарушении правил охраны труда при эксплуатации оборудования. Недостатки в организации и проведении подготовки работников по охране труда наблюдались в тех предприятиях, где практически не использовался опыт квалифицированных работников и специалистов, а также формально, в общем виде, проводился инструктаж по охране труда на рабочих местах. Нарушение работником трудового распорядка и дисциплины труда, как правило, сводились к тому, что работающие допускали неоправданное сокращение технологических операций и другие действия для ускорения своей работы. В отдельных случаях, имели место случаи выхода на работу в состоянии алкогольного опьянения, причем работодатель не применяет мер по отстранению работников появившихся в состоянии алкогольного опьянения.
Таким образом, высокий уровень смертности от организационных причин вызван низким качеством организации работ административно-техническим персоналом, а также отсутствием контроля за работниками.
Для повышения эффективности мониторинга уровня производственного травматизма утвержден приказ Роструда от 05.12.2016
№ 494 «Об утверждении Порядка проведения анализа состояния и причин производственного травматизма и предложений по его профилактики в Российской Федерации», в соответствии с которым проводится полугодовой анализ производственного травматизма в Российской Федерации.
В 2016 году было выявлено свыше 18 тыс. нарушений установленного порядка проведения СОУТ на рабочих местах.
Основными нарушениями, выявленными государственными инспекторами труда в 2016 году при проверке хозяйствующих субъектов по вопросам оценки условий труда, являются следующие нарушения:
В соответствии с пунктом 37 плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 годы, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. № 559-р были проанализированы обязательные требования в сфере обеспечения безопасных условий труда.
Проведенный анализ обязательных требований по вопросам обеспечения безопасных условий труда, установленных отдельными федеральными законами (в том числе от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ
«О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», Градостроительный кодекс Российской Федерации) и нормативными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с ними, свидетельствует, что они содержат аналогичные общие обязательные требования по обеспечению безопасности условий труда на рабочем месте, которые содержатся в ТК РФ и иных нормативных правовых актах по охране труда.
В 2016 году уполномоченными должностными лицами федеральной инспекции труда были наложены денежные штрафы на общую сумму 3 826,8 млн. рублей.
По результатам рассмотрения протоколов об административном правонарушении, оформленных должностными лицами федеральной инспекции труда, судами были приняты решения о привлечении к административной ответственности 8 506 должностных лица и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность без образования юридического лица, включая административное приостановление деятельности 6 структурных подразделений и производственных участков, а также дисквалификацию 44 виновных должностных лица, допустивших повторно аналогичные нарушения требований трудового законодательства.
В течение 2016 года уполномоченными должностными лицами федеральной инспекции труда за воспрепятствование проведению проверок соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, было составлено 4 753 протокола об административном правонарушении в соответствии с частями 1-3 статьи 19.4.1 КоАП РФ.
В 2016 году уполномоченными должностными лицами федеральной инспекции труда было направлено в судебные органы в соответствии с частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ 6 134 протоколов об административном правонарушении за неуплату штрафа в срок, по которым судами принято
3 230 решений о привлечении к ответственности должностных и юридических лиц.
На протяжении длительного времени в соответствии со статьями 25.1-25.11 КоАП РФ должностные лица федеральной инспекции труда, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях в судебных органах, а значит – фактически лишены права участвовать в рассмотрении дела, давать объяснения, представлять доказательства. При этом сложилась устойчивая практика рассмотрения мировыми судьями дел об административных правонарушениях только с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
Также КоАП РФ не предусматривает обязанности судебных органов извещать должностных лиц, составивших протоколы об административных правонарушениях, о дне рассмотрения дел об административном правонарушении. В связи с этим лица, составившие протоколы об административных правонарушениях, фактически лишены возможности поддержать в суде свою позицию, в результате чего мировыми судьями нередко принимаются постановления об отказе в привлечении виновных должностных лиц без достаточных к тому оснований.
В рамках анализа нормативных актов и устранения устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований, избыточных контрольно-надзорных функций, а также по совершенствованию трудового законодательства и практике его применения Федеральной службой по труду и занятости были подготовлены и направлены в Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации проекты следующих федеральных законов:
Все указанные проекты федеральных законов проходят процедуры согласования (рассмотрения), в том числе на заседаниях рабочих групп Минтруда России по разработке законопроектов.
В целях дальнейшего совершенствования законодательства в части обеспечения прав работников на своевременную и в полном объеме выплату заработной платы с Минтрудом России прорабатываются следующие вопросы:
Кроме того, в части совершенствования законодательства, в части охраны труда прорабатываются следующие вопросы:
Проводя анализ судебной практики за 2016 год можно сделать вывод об увеличении количества оставленных актов инспекторского реагирования без изменений и об отказе в удовлетворении исковых требований, что свидетельствует о положительной тенденции уменьшения количества отмененных актов инспекторского реагирования.
Наиболее часто решениями судов оставляются без изменений постановления по нарушениям ст. 5.27.1 КоАП РФ и отменяются по ст. 5.27 КоАП РФ.
Так, за 2016 год было отменено 607 постановлений вынесенных должностными лицами государственных инспекций труда в субъектах Российской Федерации по делам об административных правонарушениях, ввиду отсутствия состава административного правонарушения.
При вынесении большинства решений судом делается вывод о том, что указанные в постановлении нарушения по ст. 5.27 КоАП РФ являются индивидуальным трудовым спором.
В соответствии со статьей 382 ТК РФ индивидуальные трудовые споры рассматривает комиссия по трудовым спорам или суд, а выполняя функцию по надзору и контролю за работодателями, государственная инспекция труда выявляет правонарушения, но не решает трудовые споры, так как не является органом по рассмотрению индивидуальных трудовых споров и не может его заменить.
При этом нарушения, признаваемые индивидуальным трудовым спором могут быть самыми разнообразными, в том числе нарушения трудового договора, заработной платы, окончательного расчета, отпусков, незаконного дисциплинарного взыскания либо незаконного увольнения и т.д.